以能源法为基，以规划为总领，以市场为导向，推动油气基础设施高质量发展
——《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》政策解读
陈梅涛
2025年11月13日，国家发展改革委发布《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第35号，简称《管理办法》），是继2014版《天然气基础设施规划建设与运营管理办法》的进一步修订与完善，是适应市场化改革的时代需要，也是《中华人民共和国能源法》基础上的细化和落实。
与2014版相比，新版《管理办法》有以下变化和特点：
01
范围界定进一步清晰
《管理办法》范围界定进一步明确。如不允许省内分段核准干线管道，并对干线管网的认定进一步明确，即“输送天然气的管道设计最高工作压力大于4兆帕，输送原油或成品油的管道设计最高压力大于等于6.4兆帕，并满足以下四者之一：国家核准的跨省/跨境管道及联通工程；省间实质形成跨境/跨省整体运营；与上述2类管道物理连接且具备开口分销的储气库、LNG接收站外输管道；其他纳入干线管网统一调度，以及与气源点或上述前三类管网物理连接，执行统一定价的管道”，同时《管理办法》清晰划分除外范围，即炼化企业、储气库、LNG储气设施、天然气处理厂等不与干线管网物理连接，或虽与干线管网物理连通但沿线无分销功能的短途管道。这种详细界定，为“X+1+X”市场体系下的油气资源统筹调配与基础设施协同运营提供了可操作的制度支撑，既强化了主干网络的统一调度与监管，又避免了管理边界模糊带来的执行困扰，为市场化运营提供了清晰规则基础。
02
责任义务进一步明确
2014年办法确立的储气责任模式，为初期天然气储备体系建设提供了制度框架。结合近年市场发展实践，2025年《管理办法》依据《能源法》关于能源储备的系统性规定，优化重构储气责任体系，伴随储气资产的部分划转，将原属于上游供气企业供气量10%的储气责任，拆分为供气企业、国家管网集团各履行一半，即供气企业、国家管网集团、城镇燃气企业储气义务调整至年供气量5%，同时将地方政府应急储备天数延长至5天，形成“企业市场化运作+政府应急兜底”的协同机制；并创新履约方式，允许企业通过购买市场化储气服务替代自建。
03
规划统筹进一步完善
2014年办法确立的规划协调原则，为早期油气基础设施布局奠定了基础。随着行业规模化发展，2025年《管理办法》进一步以《能源法》的规划管理规定为核心，构建“国家统筹”的规划体系。一是文件范围从天然气进一步拓展到石油；二是《管理办法》明确要求省级规划编制需与国家能源规划、国土空间规划深度对接，对跨境、跨省管道项目，明确要求纳入国家规划后实施，禁止地方自行分段审批。
04
市场参与进一步开放
《管理办法》进一步强化“网运分离”底线，要求干线管网运营与上下游竞争性业务彻底切割，这是对《能源法》第四十条“国家鼓励、引导各类经营主体依法投资能源开发利用、能源基础设施建设等，促进能源市场发展”精神的具体落实。《管理办法》强调，支持各类社会资本特别是民间资本按照市场化原则参股石油天然气管道项目，鼓励符合资质、融资、信用等条件的社会资本特别是民间资本参与石油天然气储备库、液化天然气接收站等基础设施建设，进一步推动提升民营企业参与我国油气基础设施的力度和广度。
05
监管机制进一步细化
随着油气体制改革深入，市场对监管规范化的需求持续提升。《管理办法》新增了监管机制，细化石油天然气基础设施建设、使用，管道保护等工作的监督部门，推进建立健全油气管网设施公平开放的监管工作机制，加强建设与运营数据管理和利用，完善争议协调解决处理路径，加强保密管理、做好信用记录，与《能源法》中对能源基础设施运营的规范要求形成执法闭环，实现监管体制的法制化升级，既落实了《能源法》对自然垄断环节监管的要求，又为“管住中间”提供了法治化保障，与同期升格为部门规章的《油气管网设施公平开放监管办法》形成合力，巩固了油气管网市场化改革成果。
06
创新导向进一步升级
《管理办法》增设技术创新与标准建设条款，鼓励油气基础设施领域“基础性、关键性、前沿性重大技术、装备及新材料的研究、开发、示范、推广应用和产业化发展”配资入门网，支持数字化、智能化技术应用，并要求建立适配绿色低碳转型的行业标准体系。当前管道输氢、氨醇输送等新业态加速兴起，数字化升级成为提升管网效率的关键抓手，《管理办法》的相关规定为上述创新实践提供了政策依据与制度空间。通过技术创新赋能，油气基础设施正逐步形成“新质生产力”，推动“全国一张网”向“智能一张网”升级，践行了《能源法》推动能源产业高质量发展的目标。
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